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王胜光:对国家开发区“十四五”规划编制的若干讨论和建议

发布时间:2022-04-07 发布来源:精品国色天香卡一卡二















目前,中央和地方相关政府部门正在抓紧制定国家高新区、国家级经开区、国家自主创新示范区和国家级新区等(以下简称国家开发区)“十四五”发展规划,想借此时点讨论与规划编制相关的几个问题和由此引发的几点建议。




01


规划的站位问题


如何看待国家开发区在国民经济发展中的地位和作用,决定着规划编制的站位和导向。仅以高新区和经开区为例,我国兴办开发区历史已近40年,过往阶段国家开发区建设基本着眼的是试验和示范目的,主要发挥的是“引领、示范、带动、辐射”作用。但历经近40年发展,现今国家开发区已经在国民经济建设中发挥着中流砥柱作用,尤其在国家创新驱动发展的战略构成中,国家开发区是中坚力量和主要阵地。如目前国家高新区和国家级经开区二者创造的地区生产总值加总约占国家GDP总量的25%左右,仅国家高新区企业的研发投入就占全国研发投入的近半数,这就决定了规划编制的情境与“十四五”前有很大不同。但在这方面,如果我们不能跳出以往的习惯思维,对规划编制的站位继续停留在过往“引领”和“示范”作用表述上,这就很容易造成对国家开发区在新时代国民经济建设中作用和定位认识不足,也就很难树立起新发展阶段国家开发区理应承载和能够承载的国家使命。


02


宏观作为与个体发展的关系问题


前30多年兴办和建设开发区主要是地方政府在发挥责任主体作用。以往中央政府出台的“指导意见”或由部委制定的相关“规划”,主要表现的是对地方政府“树导向”和“提要求”。现在的情形是,历经近40年探索,大部分“个体”国家开发区在发展模式、建设路径和建设举措等方面都日臻成熟,也几乎竭尽了自身条件的“所能”。新时代不论是整体发展还是个体发展,国家开发区所面临的诸多问题和挑战,大多不能仅通过地方政府的“个体”努力所能够解决,而是需要在宏观上要有全局性应对挑战和问题的举措。这就带来了新发展阶段在促进国家开发区发展中的宏观作为与个体发展的关系问题。就归口管理国家开发区的部委或部门而言,自“十四五”开启,规划编制需更多着眼于解决我国开发区“个体”所不能应对的挑战和问题,更多需要强调在宏观层面上的目标协同、资源配置整合或制度性的政策供给,如涉及全局性创新资源配置、产业链供应链整合、园区间的激励政策协同等诸多问题,需要强化中央政府在宏观层面的“统筹”或“作为”,而不仅仅是给地方“下目标”、“派任务”、“提要求”,这样才有助于推动我国国家开发区发展再上新台阶。


03


对统合和协同国家开发区发展的建议


结合上述讨论,“十四五”国家开发区的规划编制需要从支撑国民经济发展的高度着眼,自上而下增进对促进国家开发区、乃至全国开发区统筹发展或协同发展方面的举措。重点提四方面建议。


1.统合国家开发区发展,以国家高新区和国家级经开区为主体构建我国开发区体系。目前我国批准建设的国家高新区和国家级经开区已近400家,覆盖了大部分的地级以上城市,省级以下的各类开发区遍布全国,基本涵盖了国家主体的产业体系构成和承载着作为主体的国民经济产出。基于此,应打破过往由不同部委归口管理的边界,以国家高新区和国家级经开区为抓手统合全国开发区发展。历史原因,以往高新区和经开区主要由科技部和商务部归口管理,强调在不同推进方向上的分头突破。进入新时代,高新区和经开区的功能定位和发展目标日渐趋同,这就需要加强对国家开发区的统合、乃至统合省级以下园区,统一构筑我国开发区体系。如统一布局建设“世界领先园区”、统一布局新升级或新建国家级园区、统一形成对全国开发区的分类、分级管理,全方位支撑国民经济“高质量发展”和国家“高标准市场经济体制建设”。


2. 从强化国家开发区创新链、产业链、资本链和服务链等的融通着眼,促进全国开发区的协同发展。在过去30多年里,我国开发区能够迅速崛起并领跑全球的原因是有中国特色社会主义的制度保障,得益于由“中国特色的制度保障”衍生出的各地“举全市之力”建设开发区的路径模式。从未来发展着眼,实现我国科技自强自立、产业链供应链现代化和安全、高标准市场体系建设等重大命题,对我国开发区新时代发展提出了新要求和新挑战。这些新要求和新挑战仅靠全国开发区的“个体”努力不足以应对,这就需要更进一步发挥我国特有的“制度”优势,在创新链、产业链、资本链和服务链等融通方面,在更高层面探索“新型举国体制”。如加强顶层设计、制度性安排和政策供给,促进国家开发区之间的创新平台、产业平台、资本平台和服务平台等协同,强化开发区间创新链、产业链和供应链、资本链等的关联、互补和融通;协同政策和资源配置,规避地方或园区间盲目的“优惠”政策竞争和政府、社会资源投入浪费。也即是中央政府层面要从强化我国开发区的协同发展着眼,整体提升我国开发区的发展能级和建设层级,推动我国开发区建设再上新台阶。


3.塑造领先发展优势,应对百年变局所带来的挑战。当前,新科技革命、产业变革和全球竞争格局都深处“百年未有大变局”,新时代社会主义现代化强国的建设目标更加需要国家开发区加快树立全球领先发展优势。就树立领先发展优势而言,习总书记先后提出了“建设世界领先园区”、“建设世界一流企业”和“打造世界级数字产业集群”等有针对性指示,这些指示无一不对国家开发区的新时代发展提出了新要求。但同样就我国当前的发展阶段和严峻的国际形势而言,要做到或实现这些“领先”,不能像以往一样仅仅靠号召“个体”或依赖“个体”。打造“世界领先园区”、“世界一流企业”和“世界级数字产业集群”都需要“自上而下”的统筹布局、资源整合、组织动员和协同性努力。也即是说,要达成这些国家目标,在条件上更加需要发挥“制度”优势,在建设路径上更加需要创造性探索“新型举国体制”。


4. 改善中央政府的宏观管理,加快推进对我国开发区的高标准治理。首先需要加强中央政府各部委的工作协调,建议在中央政府部委层面统合目前对国家开发区的归口管理;建议搭建面向全国开发区统一的综合日常管理部门,对覆盖全国的各类开发区建立统一的备案管理、信息统计、决策执行和日常管理等工作平台;改善目前各地国家开发区审核面积与实际管辖范围不对称等状况,建议建立面向全国开发区的报备、审核、统计和公示等制度体系;建议分类规范国家开发区的标准化体制建设,加快推进国家开发区的高标准治理。


专家介绍:王胜光,中国科学院科技战略咨询精品国色天香卡一卡二院精品国色天香卡一卡二员。

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